人工智能正以前所未有的速度重塑全球经济与社会结构，但其发展成果的分配并不均衡。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）近年来持续关注人工智能对发展的影响，并明确提出“包容性人工智能促进发展”的议程。在这一议程中，公共数据被置于核心位置：它既是人工智能技术创新的基础资源，也是缩小数字鸿沟、推动公平发展的关键杠杆。

一、包容性人工智能的内涵

包容性人工智能意味着人工智能的设计、开发、部署和治理过程应确保所有国家、所有群体都能参与并受益，而不仅仅是少数发达国家或大型科技公司。UNCTAD在《2023年技术与创新报告》等文件中指出，当前人工智能的研发资源、算力、数据和人才高度集中于少数经济体，发展中国家面临“被边缘化”的风险。包容性人工智能要求在国际层面建立更公平的规则，在技术层面降低使用门槛，在数据层面推动开放共享。

二、公共数据的独特价值

公共数据是指由政府、公共机构或受公共资助的研究项目所产生和持有的数据，涵盖气候、地理、人口、交通、卫生、农业、统计等领域。与私营部门数据相比，公共数据具有非排他性、可重复使用性和公共利益属性。对于人工智能发展而言，公共数据至少具有三方面价值：

第一，作为基础训练资源。高质量的公共数据集可以用于训练和测试人工智能模型，尤其是在医疗诊断、灾害预警、农业估产等公共领域，公共数据能帮助开发者构建更可靠、更公平的模型。

第二，降低发展中国家进入门槛。资金匮乏的中小企业和研究机构无力购买昂贵的商业数据，开放公共数据则使它们能够参与人工智能创新，从而促进本地化解决方案的涌现。

第三，提升透明度和问责性。当人工智能系统基于开放公共数据训练时，外部研究者可以复现和审计模型决策，有助于识别偏见、减少歧视，增强公众信任。

三、UNCTAD的政策主张

UNCTAD在多份报告中呼吁，各国应建立国家公共数据基础设施，并遵循“FAIR原则”（可发现、可访问、可互操作、可重用）。具体建议包括：

1. 法律与政策框架：制定公共数据开放法，明确哪些数据可以开放、以何种条件开放，同时保护个人隐私和国家安全。
2. 能力建设：帮助发展中国家建设数据管理机构、数据标准和数据技能人才队伍。
3. 国际合作：推动跨境公共数据共享，特别是在气候变化、公共卫生等全球公共品领域。
4. 资金支持：设立专项基金，支持发展中国家将公共数据转化为人工智能应用的能力。

四、挑战与出路

尽管公共数据潜力巨大，但现实中仍面临诸多障碍。数字鸿沟导致许多发展中国家缺乏采集、存储和计算数据的基础设施；知识产权与数据主权争议使跨国共享复杂化；私营部门对数据的垄断也时常限制公共数据的获取。为此，UNCTAD主张“数据治理的再平衡”：既要鼓励数据创新，也要防止数据垄断；既要尊重国家主权，也要促进全球公共品流动。

在中国等国家的实践中，政府数据开放平台和公共数据授权运营试点已取得进展。例如，气象、交通、医疗等领域的公共数据向企业开放后，催生了智能交通、辅助诊断等创新应用。但如何保障数据质量、防止二次垄断，仍需制度完善。

五、

包容性人工智能促进发展，不能仅依赖技术突破，还需制度设计与资源开放。公共数据是连接人工智能创新与可持续发展的桥梁。UNCTAD的倡导为国际社会提供了重要方向：将公共数据视为数字时代的公共基础设施，像建设公路和电网一样建设数据设施，并确保每个国家和群体都能平等地使用它。只有这样，人工智能才能真正成为推动共同发展而非加剧分化的力量。